Ist die Besoldung bayerischer Beamter verfassungswidrig zu niedrig? Diese Frage beschäftigt derzeit Zehntausende Beschäftigte des öffentlichen Dienstes. Hintergrund ist eine grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. September 2025, mit der die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene Beamtenbesoldung erheblich fortentwickelt wurden.
In Bayern haben nach Angaben des Bayerischen Beamtenbundes rund 63.000 Beschäftigte vorsorglich Widerspruch gegen ihre Besoldung eingelegt. Inzwischen versendet das Landesamt für Finanzen zahlreiche ablehnende Widerspruchsbescheide. Wer seine Ansprüche weiterverfolgen möchte, steht damit vor einer wichtigen Entscheidung: Klage erheben und die eigenen Rechte sichern oder den Bescheid bestandskräftig werden lassen?
Wir erläutern, welche neuen Maßstäbe das Bundesverfassungsgericht aufgestellt hat, warum die bayerische Besoldung verfassungsrechtlich umstritten ist, welche Erfolgsaussichten eine Klage haben kann und mit welchen Kosten Betroffene rechnen müssen.
Bundesverfassungsgericht: Berliner Beamtenbesoldung weitgehend verfassungswidrig
Mit seinem Beschluss vom 17. September 2025 – 2 BvL 5/18 u. a. (BVerfGE 172, 345), veröffentlicht am 19. November 2025, hat das Bundesverfassungsgericht die Besoldungsregelungen des Landes Berlin für die Jahre 2008 bis 2020 weit überwiegend für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt.
Nach den Feststellungen des Gerichts verstießen rund 95 Prozent der überprüften Besoldungsregelungen gegen das verfassungsrechtliche Alimentationsprinzip. Der Berliner Gesetzgeber muss bis zum 31. März 2027 verfassungskonforme Regelungen schaffen.
Rechtsgrundlage ist Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz. Danach gehört das Alimentationsprinzip zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Der Dienstherr ist verpflichtet, Beamten und ihren Familien einen amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten.
Die Besoldung muss insbesondere der Bedeutung des Amtes, der damit verbundenen Verantwortung und der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung Rechnung tragen. Sie soll außerdem die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Beamten sicherstellen.
Die Entscheidung betrifft unmittelbar zwar nur die Berliner Besoldung. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Prüfungsmaßstäbe gelten jedoch bundesweit und sind damit auch für den bayerischen Besoldungsgesetzgeber verbindlich.
Wichtig: Das Bundesverfassungsgericht hat mit dieser Entscheidung nicht festgestellt, dass auch die bayerische Beamtenbesoldung verfassungswidrig ist. Ob die Regelungen des Freistaats Bayern den neuen Anforderungen genügen, muss eigenständig geprüft werden.
Neue Maßstäbe: Wann ist die Beamtenbesoldung verfassungswidrig?
Das Bundesverfassungsgericht hat seine bisherige Rechtsprechung zur amtsangemessenen Alimentation in wesentlichen Punkten verändert. Die verfassungsrechtliche Prüfung erfolgt nun in drei Schritten.
1. Mindestbesoldung: Die neue 80-Prozent-Grenze
Besonders bedeutsam ist die Neuausrichtung der Mindestbesoldung. Während das Bundesverfassungsgericht bisher maßgeblich auf einen Abstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau abgestellt hatte, verwendet es nun die sogenannte Prekaritätsschwelle.
Diese liegt bei 80 Prozent des Median-Äquivalenzeinkommens. Das Median-Äquivalenzeinkommen ist ein statistisch ermittelter Wert, der Haushaltseinkommen unter Berücksichtigung von Größe und Zusammensetzung des Haushalts vergleichbar macht.
Die Beamtenbesoldung muss ein Einkommen ermöglichen, das einen hinreichenden Abstand zu einem tatsächlichen Armutsrisiko gewährleistet.
Wird die verfassungsrechtlich gebotene Mindestbesoldung unterschritten, liegt darin bereits für sich genommen ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip. Eine zusätzliche Feststellung, dass die Besoldung gegenüber der allgemeinen Einkommensentwicklung zurückgeblieben ist, ist dann nicht erforderlich.
2. Fortschreibungsprüfung: Hält die Besoldung mit der wirtschaftlichen Entwicklung Schritt?
Auch oberhalb der Mindestbesoldung muss die Bezahlung der Beamten regelmäßig an die wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst werden.
Das Bundesverfassungsgericht prüft hierfür insbesondere vier Kriterien:
- Die Entwicklung der Beamtenbesoldung im Vergleich zu den Tariflöhnen des öffentlichen Dienstes.
- Die Entwicklung der Beamtenbesoldung im Vergleich zum allgemeinen Nominallohnindex.
- Die Entwicklung der Beamtenbesoldung im Vergleich zum Verbraucherpreisindex.
- Die Einhaltung angemessener Abstände zwischen den Besoldungsgruppen.
Bei den ersten drei Kriterien gilt eine Abweichung von mindestens fünf Prozent als Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Sind mindestens zwei der vier Parameter erfüllt, spricht eine widerlegbare Vermutung für eine verfassungswidrig zu niedrige Besoldung. Ist nur ein Parameter erfüllt, bedarf es einer besonders sorgfältigen Gesamtabwägung.
Das Abstandsgebot kann auch mittelbar verletzt sein, wenn bereits die niedrigste Besoldungsgruppe das verfassungsrechtlich vorgeschriebene Mindestniveau nicht erreicht.
3. Ausnahmsweise verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Ergibt die Mindestbesoldungs- oder Fortschreibungsprüfung einen Verstoß gegen das Alimentationsprinzip, ist abschließend zu untersuchen, ob dieser ausnahmsweise durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden kann.
Allgemeine Haushaltsprobleme oder der Wunsch, Personalkosten einzusparen, genügen hierfür nicht ohne Weiteres.
Warum ist gerade die bayerische Beamtenbesoldung umstritten?
Bayern hat sein Besoldungsrecht durch das Gesetz zur Neuausrichtung orts- und familienbezogener Besoldungsbestandteile im Jahr 2023 grundlegend umgestaltet.
Ein wesentlicher Bestandteil ist der Orts- und Familienzuschlag, dessen Höhe sich nach Art. 35 Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) unter anderem nach der Ortsklasse des Hauptwohnsitzes und den Familienverhältnissen richtet.
Besonders umstritten ist jedoch das sogenannte Mehrverdienermodell.
Das Problem des fiktiven Partnereinkommens
Bei der verfassungsrechtlichen Bewertung der bayerischen Mindestbesoldung wird ein typisiertes Einkommen des Ehepartners berücksichtigt. Dies kann auch dann geschehen, wenn der Ehepartner tatsächlich kein entsprechendes Erwerbseinkommen erzielt.
Die Berechnung geht damit nicht mehr uneingeschränkt vom traditionellen Modell einer vierköpfigen Alleinverdienerfamilie aus.
Genau hier liegt eine zentrale verfassungsrechtliche Streitfrage: Darf der Dienstherr seine eigene Alimentationsverpflichtung rechnerisch dadurch erfüllen, dass er ein zusätzliches Einkommen des Ehepartners unterstellt?
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 17. September 2025 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die vierköpfige Alleinverdienerfamilie bei der damaligen Berliner Besoldung als Berechnungsgrundlage, nicht jedoch als unveränderliches normatives Leitbild herangezogen wurde. Über die Verfassungsmäßigkeit einer später eingeführten Mehrverdienerorientierung hat es ausdrücklich nicht entschieden (Rn. 115).
Damit ist ein solches Modell nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Ebenso wenig ist allerdings geklärt, unter welchen Voraussetzungen es verfassungsgemäß ausgestaltet werden kann.
Problematisch können insbesondere Fälle sein, in denen ein Ehepartner wegen Kinderbetreuung, Pflegebedürftigkeit eines Angehörigen oder anderer Umstände tatsächlich kein zusätzliches Einkommen erwirtschaften kann.
Ob und inwieweit der Gesetzgeber solche Konstellationen durch ergänzende Besoldungsbestandteile oder andere Schutzmechanismen berücksichtigen muss, ist rechtlich noch nicht abschließend geklärt.
Welche bayerischen Besoldungsgruppen könnten betroffen sein?
Der Bayerische Beamtenbund (BBB) hat eigene Berechnungen zur Verfassungsmäßigkeit der Besoldung durchführen lassen.
Danach bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die neue Mindestbesoldungsschwelle unter Berücksichtigung des fiktiven Partnereinkommens bereits in Besoldungsgruppen bis A 6 unterschritten sein könnte.
Sollte sich die Berücksichtigung des fiktiven Partnereinkommens als verfassungswidrig erweisen, könnten nach den Berechnungen des Verbandes Besoldungsgruppen bis etwa A 11 betroffen sein.
Auch höhere Besoldungsgruppen sind nicht zwangsläufig ausgenommen. Wegen des verfassungsrechtlichen Abstandsgebots kann eine unzureichende Besoldung in unteren Gruppen Auswirkungen auf das gesamte Besoldungsgefüge haben.
Bei diesen Einschätzungen handelt es sich allerdings um vorläufige Berechnungen des Berufsverbandes, nicht um rechtskräftige gerichtliche Feststellungen. Die tatsächlichen Erfolgsaussichten hängen von der jeweiligen Besoldungsgruppe, dem maßgeblichen Zeitraum und den anzuwendenden Berechnungsparametern ab.
Warum werden derzeit so viele Widersprüche abgelehnt?
Das Bayerische Landesamt für Finanzen vertritt in den derzeit ergehenden Widerspruchsbescheiden die Auffassung, dass die bayerische Beamtenbesoldung auch den neuen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
Zur Begründung werden regelmäßig umfangreiche Berechnungen zur Mindestbesoldung und zur Entwicklung der Besoldungsindizes herangezogen.
Solche Berechnungen sind jedoch nicht bereits deshalb rechtlich zutreffend, weil sie sich an den Prüfschritten des Bundesverfassungsgerichts orientieren.
Insbesondere ist zu überprüfen, ob die statistischen Ausgangswerte, die Zuordnung der Vergleichsgruppen und die Berücksichtigung des fiktiven Partnereinkommens den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechen.
Bei der Fortschreibungsprüfung kommt es außerdem darauf an, wie die Behörde festgestellte Abweichungen bewertet. Erfüllt beispielsweise der Nominallohnvergleich den maßgeblichen Schwellenwert, darf dieser Befund nicht ohne tragfähige Begründung unberücksichtigt bleiben.
Hinzu kommt die Frage, ob im konkreten Fall die Besoldungsgruppe, der Anspruchszeitraum und der Inhalt des ursprünglichen Widerspruchs zutreffend berücksichtigt wurden.
Ein ablehnender Widerspruchsbescheid bedeutet daher nicht, dass die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung bereits gerichtlich geklärt wäre. Allerdings führt umgekehrt auch nicht jeder Fehler in der behördlichen Begründung automatisch zum Erfolg einer Klage.
Ablehnender Widerspruchsbescheid: Welche Frist gilt für eine Klage?
Besonders wichtig ist die Rechtswahrung nach Erhalt eines ablehnenden Widerspruchsbescheids.
Der Bayerische Beamtenbund empfiehlt, die eigenen Ansprüche erforderlichenfalls durch eine Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht weiterzuverfolgen.
Bei einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung ist regelmäßig eine Monatsfrist zu beachten. Für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen ergibt sich diese aus § 74 VwGO. Bei besoldungsrechtlichen Feststellungsbegehren ist die genaue prozessuale Einordnung gesondert zu prüfen. Betroffene sollten sich jedenfalls nicht darauf verlassen, dass ihnen nach Ablauf der im Bescheid genannten Monatsfrist noch Rechtsschutz offensteht.
Maßgeblich ist der Tag der Zustellung des Bescheids, nicht dessen Ausstellungsdatum. Die Fristberechnung richtet sich insbesondere nach § 57 VwGO.
Fällt das rechnerische Fristende auf einen Samstag, Sonntag oder gesetzlichen Feiertag, verschiebt sich das Fristende nach den gesetzlichen Fristberechnungsregeln grundsätzlich auf den nächsten Werktag.
Wer die Frist versäumt, riskiert, dass der ablehnende Bescheid bestandskräftig wird und eine spätere verfassungsgerichtliche Entscheidung die individuellen Ansprüche nicht mehr sichert.
Die Klage kann vor dem Verwaltungsgericht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO auch ohne Rechtsanwalt erhoben werden. Bei anwaltlicher Vertretung ist die elektronische Einreichung nach § 55d VwGO zu beachten.
Was gilt, wenn noch kein Widerspruch eingelegt wurde?
Für die rückwirkende Durchsetzung von Ansprüchen wegen verfassungswidrig zu niedriger Beamtenbesoldung gilt grundsätzlich das Erfordernis der zeitnahen, haushaltsnahen Geltendmachung.
Wer erstmals Ansprüche für das Jahr 2026 sichern möchte, sollte diese deshalb vorsorglich noch bis zum 31. Dezember 2026 gegenüber dem Dienstherrn geltend machen.
Eine wichtige Klarstellung enthält der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Mai 2026 – 2 B 5.26.
Danach wirkt die Rüge einer verfassungswidrig zu niedrigen Alimentation grundsätzlich fort. Ein zeitlich nicht beschränktes Begehren muss nicht automatisch in jedem Haushaltsjahr erneut geltend gemacht werden. Für bereits rechtshängig gemachte, zeitlich unbeschränkte Ansprüche besteht grundsätzlich ebenfalls keine jährliche Wiederholungspflicht.
Allerdings können besondere gesetzgeberische Neuregelungen eine erneute Geltendmachung erforderlich machen. Entscheidend sind daher der Wortlaut früherer Widersprüche und die jeweils eingetretenen Änderungen der Rechtslage.
Wer bisher keinen Widerspruch erhoben hat, sollte die Rechtswahrung nicht aufschieben. Ein Widerspruch aus dem Jahr 2026 sichert allerdings nicht ohne Weiteres Ansprüche aus bereits abgeschlossenen früheren Haushaltsjahren.
Welche Klage kommt in Betracht?
Bei Streitigkeiten über die verfassungsrechtlich unzureichende Höhe der gesetzlichen Beamtenbesoldung kommt insbesondere eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO in Betracht.
Dabei soll gerichtlich festgestellt werden, dass die gewährte Besoldung in einem bestimmten Zeitraum nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen einer amtsangemessenen Alimentation entsprach.
Eine sofort bezifferte Nachzahlung lässt sich regelmäßig nicht verlangen, weil die konkrete Höhe einer verfassungskonformen Besoldung grundsätzlich vom Gesetzgeber festgelegt werden muss.
Hält das Verwaltungsgericht die anzuwendenden Besoldungsvorschriften für verfassungswidrig und kommt es hierauf für seine Entscheidung an, muss es die maßgebliche Rechtsfrage nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorlegen.
Das Verwaltungsgericht kann die gesetzliche Besoldung nicht einfach nach eigenen Vorstellungen erhöhen.
Welche Kosten verursacht eine Klage wegen verfassungswidriger Beamtenbesoldung?
Ein wesentlicher Gesichtspunkt bei der Entscheidung über eine Klage ist das Kostenrisiko.
Bei einer Klage auf Feststellung verfassungswidrig unzureichender Beamtenbesoldung wird regelmäßig ein Streitwert von 5.000 Euro zugrunde gelegt.
Dies ergibt sich aus dem Auffangstreitwert nach § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG).
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 8. Dezember 2022 – 2 KSt 2.22 klargestellt, dass der Auffangstreitwert bei einer auf Feststellung von Unteralimentation gerichteten Klage regelmäßig angemessen ist. Denn die Höhe einer möglichen späteren Nachzahlung steht zu diesem Zeitpunkt noch nicht fest.
Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluss vom 8. April 2025 – 3 ZB 24.561 in einem Verfahren über die Amtsangemessenheit der Besoldung einen Streitwert von 5.000 Euro festgesetzt.
Bei diesem Streitwert liegt der Gerichtskostenvorschuss für ein reguläres erstinstanzliches Klageverfahren bei rund 500 Euro. Bei einer gebührenprivilegierten vorzeitigen Beendigung des Verfahrens können sich die Gerichtskosten reduzieren.
Hinzu kommen gegebenenfalls die Kosten anwaltlicher Vertretung. Diese richten sich nach den gesetzlichen Gebühren oder einer individuell vereinbarten Vergütung. Im Unterliegensfall können außerdem erstattungsfähige Kosten der Gegenseite anfallen.
Bei einer Klage auf Zahlung eines konkret bezifferten Betrages oder bei einer anderen Klagegestaltung kann der Streitwert abweichen. Die Kosten sind deshalb vor der Klageerhebung individuell zu prüfen.
Ersetzt die Popularklage des Bayerischen Beamtenbundes die eigene Klage?
Nein. Der Bayerische Beamtenbund hat angekündigt, die verfassungsrechtlichen Grundsatzfragen zur bayerischen Besoldung im Wege einer Popularklage überprüfen zu lassen.
Eine solche verfassungsgerichtliche Klärung kann für die Beurteilung zahlreicher individueller Verfahren erhebliche Bedeutung haben.
Sie verhindert jedoch nicht automatisch, dass ein individueller Widerspruchsbescheid bestandskräftig wird oder persönliche Ansprüche verloren gehen.
Der Bayerische Beamtenbund stellt deshalb Informationen und Muster für individuelle Klagen zur Verfügung.
Nach Erhebung einer Klage kann geprüft werden, ob das Verfahren bis zur Entscheidung in einem geeigneten Grundsatzverfahren ruhend gestellt oder ausgesetzt werden kann. Ein Anspruch auf ein solches Ruhen besteht jedoch nicht in jedem Fall.
Wie sind die Erfolgsaussichten einer Klage einzuschätzen?
Die Erfolgsaussichten lassen sich derzeit nicht pauschal beurteilen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eröffnet zwar gewichtige neue Angriffsmöglichkeiten gegen einzelne Besoldungssysteme. Daraus folgt aber nicht, dass jede bayerische Besoldungsregelung verfassungswidrig ist.
Für den Freistaat Bayern spricht insbesondere, dass der Besoldungsgesetzgeber seine Regelungen bereits 2023 strukturell verändert hat und ihm bei der Ausgestaltung der Alimentation ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht.
Auf der anderen Seite bestehen insbesondere bei der Berechnung der Mindestbesoldung unter Einbeziehung eines fiktiven Partnereinkommens noch ungeklärte verfassungsrechtliche Fragen.
Die gerichtliche Überprüfung kann daher rechtlich sinnvoll sein, auch wenn der Ausgang des Verfahrens derzeit offen ist.
Vor einer Klage sollten insbesondere folgende Umstände geprüft werden:
- Besoldungsgruppe und Erfahrungsstufe im betroffenen Zeitraum.
- Familienstand, Kinderzahl sowie Orts- und Familienzuschläge.
- Tatsächliche Einkommensverhältnisse des Ehepartners, soweit diese für die rechtliche Bewertung relevant sein können.
- Wortlaut, Zeitpunkt und Zugang früherer Widersprüche.
- Inhalt des ablehnenden Widerspruchsbescheids und Zustellungsdatum.
- Streitwert, Kostenrisiko und Möglichkeiten einer Verfahrensaussetzung.
Fazit
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. September 2025 hat die Anforderungen an eine verfassungskonforme Beamtenbesoldung wesentlich fortentwickelt. Ob die bayerische Besoldung diese Anforderungen vollständig erfüllt, ist weiterhin rechtlich umstritten.
Besonders die Berechnung der Mindestbesoldung unter Berücksichtigung eines fiktiven Partnereinkommens wirft erhebliche Fragen auf. Zugleich können sich aus der Entwicklung der Besoldung im Vergleich zu Tariflöhnen, Nominallöhnen und Verbraucherpreisen sowie aus dem Abstandsgebot weitere Angriffspunkte ergeben.
Wer einen ablehnenden Widerspruchsbescheid erhält, sollte diesen deshalb nicht ungeprüft bestandskräftig werden lassen. Die Klagefrist und die Möglichkeiten zur Wahrung der eigenen Ansprüche sollten unverzüglich geklärt werden.
Eine Klage bietet keine Garantie für eine spätere Besoldungsnachzahlung. Sie kann aber erforderlich sein, um mögliche Ansprüche bis zu einer abschließenden verfassungsgerichtlichen Klärung zu erhalten.
Ob gerichtlicher Rechtsschutz im Einzelfall wirtschaftlich und rechtlich sinnvoll ist, hängt insbesondere von der betroffenen Besoldungsgruppe, dem beanspruchten Zeitraum, den persönlichen Verhältnissen und dem Kostenrisiko ab.
